一、傳統政信類信托的發展概況

政信類信托是基礎產業類信托的一種。基礎產業類信托是指資金投資于基礎產業領域的信托計劃，其中投向交通、水利等基礎設施建設項目的被稱為基建類信托，其參與實體基本為地方國企或融資平臺，用資項目多由國家和政府支持，由政府驗收并還付款，因包含隱形政府信用，又被稱為政信類信托。

2012-2013年是政信類信托的爆發年。伴隨著國家出臺的要求嚴控銀行業金融機構貸款規模的政策，政信類信托規模迅速發展。2012年二季度至2013年末，政信類信托余額在多數時間內維持了20%以上的同比增速，由2012年1季末的0.25萬億元，迅速增長至2013年末的0.96萬億元；此間政信類信托的占比也由4.74%提升至8.81%。2014年，國家出臺“43號文”要求地方政府應剝離融資功能，不再新增地方融資，政信類信托發展一時受限。但從實際情況來看，政策的影響僅持續了半年左右，隨即政信類信托又恢復了增長勢態。至2016年1季末，政信類信托余額達到近年的最高點，為1.44萬億元，但占比并沒有明顯變化，為8.71%。

2016年，對政信類信托的監管進一步收緊，政信類信托增長陷入了明顯的停滯期，2017年3季度余額小幅下降至1.38萬億元。同期信托通道業務快速擴張，信托資產總規模快速增長，由2016年1季度的16.58萬億元增至2017年3季度的24.41萬億元，政信類信托的占比下滑至5.67%。2018年財政部23號文、50號文均提出要規范和控制地方的融資行為，客觀上限制了政信業務的開展，同時資管新規也對信托業整體造成了巨大的沖擊，政信類信托余額開始逐漸下滑。由于經濟下行壓力持續加大，政策逆周期調節加強。2018年10月，國務院辦公廳《關于保持基礎設施領域補短板力度的指導意見》明確要求“加大對在建項目和補短板重大項目的金融支持力度”。2019年7月，中央政治局會議指出，把補短板作為當前深化供給側結構性改革的重點任務，加大基礎設施領域補短板的力度。在政策的積極影響下，政信類信托余額開始逐漸回升。2020年以來，在疫情影響下，實體經濟經歷重創，城投信仰反而逆勢增強，平臺與政府信用脫鉤的預期出現了逆轉，一定程度上促進了政信類信托的發展。截至2020年1季末，政信類信托余額為1.13萬億元，占比上升至5.32%。

二、政信類信托發展面臨的挑戰

近年來，政信類信托的發展受到明顯的阻礙，余額和占比都較之前有明顯的下降，并且在利好政策出臺后仍然較為低迷。造成此問題的原因主要在兩個方面：

第一，政策限制。傳統的政信類信托模式中，信托公司直接向政府融資平臺提供融資服務；政府融資平臺負責城市基礎設施建設、城市開發等，地方政府對還款做出承諾或直接以地方政府的債權收益權作為融資標的，或者政府融資平臺提供土地等抵質押物。但近幾年來大力規范政府融資行為，國家不斷出臺各種政策、文件，規范地方政府的融資行為，鼓勵地方政府發行專項債、限制其他融資方式，信托公司向地方政府提供融資在政策層面受到明顯的限制。同時，城投信仰也受到政策的負面影響，政信類信托的募集難度較以往提升。

第二，信托融資成本居高不下。信托公司的資金端成本存在較強的剛性，一時間難以下降。然而，為對沖疫情給經濟帶來的負面影響，目前我國持續寬松的信貸政策，市場利率不斷下行。政府融資平臺通過政信類信托融資的成本與發行專項債相比，不具備優勢。地方政府通過債券市場發行專項債，融資成本明顯低于政信類信托。同時，在寬松的信貸環境下，以銀行為主的金融機構基于信用、資金安全等考慮，大量資金首先會涌向與政府密切相關的政府融資平臺。目前城投公司通過銀行融資成本低、融資規模大，對成本較高的信托資金的需求并不強烈。

三、政信類信托可以如何轉型？

基于現實需求和長遠發展來看，我們認為信托公司拓展政信業務，應該還是圍繞基建領域展開，并且需要特別關注新基建領域。2020年5月22日，《2020年國務院政府工作報告》提出，重點支持“兩新一重”，要求加強新型基礎設施建設，發展新一代信息網絡，拓展5G應用，建設充電樁，推廣新能源汽車，激發新消費需求、助力產業升級。加強新型城鎮化建設，大力提升縣城公共設施和服務能力，以適應農民日益增加的到縣城就業安家需求。新開工改造城鎮老舊小區3.9萬個，支持加裝電梯，發展用餐、保潔等多樣社區服務。加強交通、水利等重大工程建設。增加國家鐵路建設資本金1000億元。

同時，政信業務的展業方式需要較之前有所改變：此前基本都是融資類信托（非標），但未來可以如何轉標呢？其一，信托公司可以開展綜合化的基礎設施信托業務，或者說基礎設施領域的私募投行業務。盡管目前基礎設施信托主要以融資為主，但隨著信托在基建領域的深耕，其創新著力點向專業化、綜合金融服務靠攏是必然趨勢。其二，信托公司可以開展基礎資產證券化業務。2016年12月21日，國家發展改革委和中國證監會聯合印發了《關于推進傳統基礎設施領域政府和社會資本合作（PPP）項目資產證券化相關工作的通知》，支持運營2年以上的PPP項目進行資產證券化。與此同時，資管新規對于資產證券化業務予以特別支持，不納入資管新規的管理范圍，也鼓勵了基礎設施類資產證券化的開展。信托公司在開展綜合化的基礎設施信托業務（如協助城投公司發行債券）或者基礎設施領域資產證券化業務的同時，可以發行信托產品認購相應債券，形成完整的業務鏈條。如此，既契合了信托非標轉標監管要求，又能夠更好地支持實體經濟發展。