01 事件過(guò)程

2025年1月27日，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了國(guó)家金融監(jiān)管總局《關(guān)于加強(qiáng)監(jiān)管防范風(fēng)險(xiǎn)推動(dòng)信托業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的若干意見(jiàn)》（下稱“《若干意見(jiàn)》或《意見(jiàn)》”）。《若干意見(jiàn)》共七部分，從總體要求、推動(dòng)信托業(yè)回歸本源、嚴(yán)格信托公司市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管、加強(qiáng)信托公司持續(xù)監(jiān)管、加強(qiáng)信托業(yè)務(wù)全過(guò)程監(jiān)管、加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范化解、協(xié)同推動(dòng)信托業(yè)規(guī)范發(fā)展七大方面，明確構(gòu)建加強(qiáng)監(jiān)管、防范風(fēng)險(xiǎn)、推動(dòng)信托業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的制度體系和長(zhǎng)效機(jī)制，推進(jìn)金融強(qiáng)國(guó)建設(shè)，服務(wù)中國(guó)式現(xiàn)代化大局。

《意見(jiàn)》提出，到2029年，信托業(yè)風(fēng)險(xiǎn)得到有效管控，業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型有序推進(jìn)，機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)更加穩(wěn)健，法律制度進(jìn)一步健全，全過(guò)程監(jiān)管持續(xù)加強(qiáng)，信托業(yè)高質(zhì)量發(fā)展基礎(chǔ)不斷夯實(shí)。到2035年，基本形成堅(jiān)守定位、治理完善、經(jīng)營(yíng)穩(wěn)健、服務(wù)專業(yè)、監(jiān)管有效的信托業(yè)新格局。

02 事件背景

自2008年《信托法》《信托公司管理辦法》《信托公司集合資金信托計(jì)劃管理辦法》和《信托公司凈資本管理辦法》出臺(tái)后，信托公司剝離表內(nèi)實(shí)業(yè)投資，注重法人治理、投資者保護(hù)和凈資本管理，由此開啟了信托行業(yè)長(zhǎng)達(dá)十多年的高速發(fā)展。這些年，信托行業(yè)雖薪火相傳、延綿不斷，但始終未呈現(xiàn)出高質(zhì)量發(fā)展的態(tài)勢(shì)，始終未確立符合信托本源的獨(dú)特性經(jīng)營(yíng)主業(yè)；反而，在過(guò)去的幾輪經(jīng)濟(jì)周期中存在多層嵌套、杠桿失衡等經(jīng)營(yíng)問(wèn)題，行業(yè)內(nèi)個(gè)別信托公司出現(xiàn)重大風(fēng)險(xiǎn)，這背離了銀行業(yè)穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)的要求，也增加了宏觀系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。因此，加強(qiáng)對(duì)信托行業(yè)的監(jiān)管，促進(jìn)其高質(zhì)量轉(zhuǎn)型發(fā)展是題中之義。

今年，國(guó)家金融監(jiān)管總局《關(guān)于加強(qiáng)監(jiān)管防范風(fēng)險(xiǎn)推動(dòng)信托業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的若干意見(jiàn)》是近年來(lái)首次以國(guó)務(wù)院層級(jí)推動(dòng)的信托業(yè)綱領(lǐng)性文件，也是繼2020年“資管新規(guī)”、2023年“信托業(yè)務(wù)三分類規(guī)范”以及2024年“信托公司監(jiān)管評(píng)級(jí)辦法”之后，又一重磅文件具有頂層設(shè)計(jì)意義，是我國(guó)信托業(yè)發(fā)展的里程碑。

二、《若干意見(jiàn)》須關(guān)注重點(diǎn)

01 強(qiáng)調(diào)信托業(yè)是我國(guó)金融體系重要組成部分

《意見(jiàn)》開篇明確，信托業(yè)是我國(guó)金融體系的重要組成部分，在服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)和人民美好生活方面具有重要作用。但針對(duì)我國(guó)信托業(yè)過(guò)往的發(fā)展歷程與現(xiàn)狀，為深入貫徹黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，《意見(jiàn)》認(rèn)為，通過(guò)加強(qiáng)監(jiān)管并防范風(fēng)險(xiǎn)是推動(dòng)信托業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)與保障。

02 重塑信托業(yè)高質(zhì)量發(fā)展內(nèi)涵，完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念

《意見(jiàn)》指出，我國(guó)信托業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的主要內(nèi)涵是：立足受托人定位，更好發(fā)揮信托機(jī)制功能作用，服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展。同時(shí)，必須做到“五個(gè)堅(jiān)持”：必須堅(jiān)持黨中央對(duì)金融工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，確保信托業(yè)始終保持正確的發(fā)展方向；必須堅(jiān)持人民立場(chǎng)，滿足人民群眾財(cái)產(chǎn)規(guī)劃、管理和傳承需求，堅(jiān)定維護(hù)受益人合法權(quán)益；必須堅(jiān)持監(jiān)管“長(zhǎng)牙帶刺”，全面強(qiáng)化機(jī)構(gòu)監(jiān)管、行為監(jiān)管、功能監(jiān)管、穿透式監(jiān)管、持續(xù)監(jiān)管；必須堅(jiān)持把防范風(fēng)險(xiǎn)作為永恒主題，牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)底線；必須堅(jiān)持深化改革，做好科技金融、綠色金融、普惠金融、養(yǎng)老金融、數(shù)字金融五篇大文章。

03 要求信托業(yè)回歸本源，引導(dǎo)規(guī)范各類信托業(yè)務(wù)發(fā)展 

《意見(jiàn)》指出，我國(guó)信托業(yè)本源定位是，作為忠實(shí)受托人，遵循我國(guó)法律法規(guī)和監(jiān)管要求，確保信托目的合法合規(guī)，為受益人的最大利益處理信托事務(wù)。《意見(jiàn)》指出，我國(guó)信托業(yè)各類業(yè)務(wù)發(fā)展的本質(zhì)要求是發(fā)揮信托機(jī)制獨(dú)特優(yōu)勢(shì)并堅(jiān)持金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)。具體對(duì)目前信托業(yè)三大類業(yè)務(wù)的發(fā)展有區(qū)別性表述。

1.資產(chǎn)服務(wù)信托業(yè)務(wù)

發(fā)揮資產(chǎn)服務(wù)信托作用，目的是要求信托更好滿足居民財(cái)富管理、企業(yè)經(jīng)營(yíng)發(fā)展以及社會(huì)治理等合理需求。其實(shí)，早在2022年，《關(guān)于規(guī)范信托公司信托業(yè)務(wù)分類有關(guān)事項(xiàng)的通知》（以下簡(jiǎn)稱，“三分類”）中，監(jiān)管部門將“資產(chǎn)服務(wù)信托”列于“三分類”之首，資產(chǎn)管理信托之前，表明了監(jiān)管層要求信托公司回歸信托本源的決心，推動(dòng)信托公司進(jìn)一步強(qiáng)化資產(chǎn)服務(wù)能力，做大做強(qiáng)服務(wù)信托的態(tài)度；今年推動(dòng)信托業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的《意見(jiàn)》與既往的監(jiān)管理念與思路一脈相承。

《意見(jiàn)》中還特別提到家族信托、資產(chǎn)證券化服務(wù)信托、預(yù)付類資金服務(wù)信托，反應(yīng)了當(dāng)前信托業(yè)在服務(wù)信托中的幾種重要探索方向。其中，家族信托是信托業(yè)務(wù)三分類中財(cái)富管理服務(wù)信托的子集，這其實(shí)是引導(dǎo)信托公司的財(cái)富管理從“銷售”到“配置”的轉(zhuǎn)型，從而更為準(zhǔn)確和完整的體現(xiàn)為受益人（自益或他益）的最大利益處理信托事務(wù)的忠實(shí)受托人定位。

除家族信托外，在滿足人民群眾對(duì)財(cái)產(chǎn)規(guī)劃、管理及傳承需求中還存在其他較為豐富的信托工具（業(yè)務(wù)品種）如家庭服務(wù)信托、其他個(gè)人財(cái)富管理信托等。此外，《意見(jiàn)》提到的資產(chǎn)證券化、預(yù)付類資金管理服務(wù)信托以及信托業(yè)內(nèi)正在積極開展的風(fēng)險(xiǎn)處置服務(wù)信托等都是體現(xiàn)信托本源性功能特點(diǎn)的業(yè)務(wù)品種（工具）。

2.資產(chǎn)管理信托業(yè)務(wù)

規(guī)范開展資產(chǎn)管理信托業(yè)務(wù)，目的是要求信托加強(qiáng)對(duì)科技創(chuàng)新、綠色發(fā)展等重大戰(zhàn)略、重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)的多元化金融支持，服務(wù)新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展。資產(chǎn)管理類業(yè)務(wù)一度是我國(guó)信托業(yè)展業(yè)重點(diǎn)，也帶來(lái)諸多發(fā)展問(wèn)題。尤其是，“非標(biāo)融資類業(yè)務(wù)”更是被監(jiān)管界定為私募投行屬性。因此，在2022年4月份銀保監(jiān)會(huì)下發(fā)《信托業(yè)務(wù)分類征求意見(jiàn)稿》后，業(yè)內(nèi)對(duì)于非標(biāo)融資類信托業(yè)務(wù)是否能夠繼續(xù)開展普遍呈悲觀態(tài)度。但，2023年，信托業(yè)務(wù)三分類規(guī)范文件正式下發(fā)，保持原資產(chǎn)管理信托項(xiàng)下固定收益類資產(chǎn)管理信托的表述之外，在“資產(chǎn)服務(wù)信托”下增加了“基于委托人合法需求受托發(fā)放貸款的，信托公司應(yīng)當(dāng)參照《商業(yè)銀行委托貸款管理辦法》進(jìn)行審查和管理。”的相關(guān)表述，為信托貸款保留了制度空間。

結(jié)合本次《意見(jiàn)》要求，從信托回歸本源、聚焦主業(yè)的角度來(lái)看，信托在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的融資功能確將式微，但信托資金或?qū)⒃谡咭龑?dǎo)下投向符合國(guó)家戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的高端制造、科技創(chuàng)新、綠色能源領(lǐng)域和其他科技或經(jīng)濟(jì)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)，以產(chǎn)融結(jié)合的方式助力實(shí)體經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)，更好地發(fā)揮服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的作用。

3.公益慈善信托業(yè)務(wù)

積極發(fā)展公益慈善信托業(yè)務(wù)，目的是要求信托深度參與鄉(xiāng)村振興、教育醫(yī)療、科技攻關(guān)、生態(tài)環(huán)保等事業(yè)，助力共同富裕。共同富裕是社會(huì)主義的本質(zhì)要求，是中國(guó)式現(xiàn)代化的重要特征，自黨的十八大以來(lái)，黨中央把逐步實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕擺在更加重要的位置上。從信托的角度看，共同富裕背景下信托業(yè)的定位應(yīng)該是堅(jiān)持人民性、社會(huì)性和專業(yè)性，挖掘制度潛力，服務(wù)國(guó)家的高質(zhì)量發(fā)展和共同富裕目標(biāo)。

但，當(dāng)前信托業(yè)在發(fā)展慈善信托時(shí)相關(guān)的稅收優(yōu)惠政策、信托財(cái)產(chǎn)非交易過(guò)戶以及股權(quán)投資類信托等多方面存在政策或制度制約因素。本次《意見(jiàn)》也明確指出，將加強(qiáng)信托制度建設(shè)，推動(dòng)修訂《中華人民共和國(guó)信托法》，建立健全信托財(cái)產(chǎn)登記制度，推動(dòng)非資金信托財(cái)產(chǎn)登記落地，設(shè)立慈善信托開展慈善活動(dòng)的依法享受稅收優(yōu)惠等。在實(shí)踐中，2024年12月20日，國(guó)家金融監(jiān)督管理總局北京監(jiān)管局、北京市規(guī)劃和自然資源委員會(huì)已聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于做好不動(dòng)產(chǎn)信托財(cái)產(chǎn)登記工作的通知(試行)京金發(fā)[2024]337號(hào)》，明確北京轄內(nèi)信托公司可以將北京市行政區(qū)域范圍內(nèi)的不動(dòng)產(chǎn)設(shè)立不動(dòng)產(chǎn)信托。這一系列政策信號(hào)和積極嘗試都表明，未來(lái)相關(guān)信托創(chuàng)新業(yè)務(wù)在外部政策及法律環(huán)境上將迎來(lái)更優(yōu)契機(jī)。

04 加強(qiáng)持續(xù)、全過(guò)程監(jiān)管，構(gòu)建“五位一體”穿透式監(jiān)管體系

防范風(fēng)險(xiǎn)是信托業(yè)發(fā)展的永恒主題與底線。加強(qiáng)監(jiān)管，是本次《意見(jiàn)》的核心與關(guān)鍵詞，占據(jù)了全文的絕對(duì)篇幅，凸顯出監(jiān)管部門鮮明的態(tài)度。“橫向到邊、縱向到底”的“五位一體”穿透式監(jiān)管體系，著眼于覆蓋信托公司全生命周期和業(yè)務(wù)全鏈條，這其實(shí)也是我國(guó)信托業(yè)過(guò)去幾十年以來(lái)在監(jiān)管中求發(fā)展的常態(tài)。

首先，信托公司市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管。監(jiān)管抓手主要落實(shí)4個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)：機(jī)構(gòu)減量提質(zhì)、高管任職資格、從業(yè)人員行為、股東（實(shí)控人）資質(zhì)。據(jù)此，有市場(chǎng)分析人士預(yù)計(jì)，后續(xù)監(jiān)管部門對(duì)信托業(yè)展開新的一輪嚴(yán)監(jiān)管舉措，可能有一批風(fēng)險(xiǎn)較大的信托公司會(huì)受到整頓、清理。

與此同時(shí)，對(duì)信托公司層面也將是持續(xù)監(jiān)管的過(guò)程，這主要體現(xiàn)在信托公司的法人治理（關(guān)鍵點(diǎn)：關(guān)聯(lián)交易、合規(guī)風(fēng)控導(dǎo)向、內(nèi)部績(jī)效考核、異地經(jīng)營(yíng)）；股東（實(shí)控人）監(jiān)管（關(guān)鍵點(diǎn)：嚴(yán)禁干涉信托公司獨(dú)立經(jīng)營(yíng)、占用信托資金、轉(zhuǎn)移信托公司資產(chǎn)等行為）；分級(jí)分類監(jiān)管（關(guān)鍵點(diǎn)：主要是延續(xù)2023年發(fā)布的《信托公司監(jiān)管評(píng)級(jí)與分類監(jiān)管暫行辦法（金規(guī)（2023）11號(hào)）》的思路，對(duì)信托公司進(jìn)行動(dòng)態(tài)評(píng)級(jí)、強(qiáng)化評(píng)級(jí)結(jié)果的監(jiān)管運(yùn)用），從而推動(dòng)信托牌照資源優(yōu)化，實(shí)施扶優(yōu)限劣的差異化監(jiān)管政策。現(xiàn)場(chǎng)檢查（關(guān)鍵點(diǎn)：提升現(xiàn)場(chǎng)檢查覆蓋度和針對(duì)性，強(qiáng)化行刑銜接、紀(jì)法銜接，形成有力威懾）。在業(yè)務(wù)層面，《意見(jiàn)》要求，加強(qiáng)信托業(yè)務(wù)全過(guò)程監(jiān)管。嚴(yán)格信托設(shè)立和銷售監(jiān)管、加強(qiáng)信托存續(xù)期監(jiān)管、強(qiáng)化盡職履責(zé)和信息披露、規(guī)范信托到期清算。

風(fēng)險(xiǎn)防范化解，則是強(qiáng)調(diào)早預(yù)警、早干預(yù)、早暴露、早處置，嚴(yán)防風(fēng)險(xiǎn)積聚爆發(fā)。“四早原則”標(biāo)志著監(jiān)管的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制邏輯從“危機(jī)應(yīng)對(duì)”轉(zhuǎn)向“長(zhǎng)效機(jī)制”。對(duì)于高風(fēng)險(xiǎn)信托公司，則首先要壓實(shí)高風(fēng)險(xiǎn)信托公司的自救責(zé)任，依法依規(guī)落實(shí)股東、實(shí)際控制人義務(wù)。落實(shí)有關(guān)地方政府的風(fēng)險(xiǎn)處置屬地責(zé)任。對(duì)風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)重、不具備救助價(jià)值的信托公司，則依法推進(jìn)破產(chǎn)與市場(chǎng)出清。

值得注意的是，《意見(jiàn)》針對(duì)當(dāng)前市場(chǎng)現(xiàn)狀，提出4個(gè)風(fēng)險(xiǎn)防控的業(yè)務(wù)領(lǐng)域：金融同業(yè)通道業(yè)務(wù)、非標(biāo)資金池業(yè)務(wù)、房地產(chǎn)投融資信托業(yè)務(wù)和地方政府融資平臺(tái)信托業(yè)務(wù)。

05 強(qiáng)化頂層制度建設(shè)，探索突破政策瓶頸

制度的不健全是信托業(yè)發(fā)展的重要瓶頸之一。《意見(jiàn)》指出要“加強(qiáng)信托制度建設(shè)”，從上位法的修訂、以及配套制度的完善兩方面提出指導(dǎo)意見(jiàn)，主要涉及三個(gè)方面的制度。

一是提出推動(dòng)我國(guó)《信托法》修訂。《信托法》實(shí)際上是一部“信托制度”法律，調(diào)節(jié)營(yíng)業(yè)信托和民事信托等所有信托法律關(guān)系，預(yù)計(jì)本次修改將會(huì)增加營(yíng)業(yè)信托、信托機(jī)構(gòu)等內(nèi)容，并修改信托登記條款，這將為我國(guó)信托業(yè)的發(fā)展進(jìn)一步打開制度空間。二是建立健全非資金信托財(cái)產(chǎn)登記制度。信托財(cái)產(chǎn)登記、非交易過(guò)戶以及稅收等基礎(chǔ)性配套制度的缺位，一直制約著我國(guó)信托制度功能的發(fā)揮與創(chuàng)新。此次《意見(jiàn)》明確提出“建立健全信托財(cái)產(chǎn)登記制度，推動(dòng)非資金信托財(cái)產(chǎn)登記落地”，后續(xù)諸如財(cái)產(chǎn)服務(wù)信托、股權(quán)服務(wù)信托的業(yè)務(wù)空間有望加速發(fā)展。三是推動(dòng)完善慈善信托的稅收優(yōu)惠。后續(xù)隨著相關(guān)政策與制度細(xì)則落地，將有利于慈善信托事業(yè)快速發(fā)展。

三、未來(lái)展望

跌宕沉浮、風(fēng)波迭起，有研究機(jī)構(gòu)曾對(duì)我國(guó)信托業(yè)過(guò)去多年的發(fā)展如此總結(jié)到。信托作為唯一跨全市場(chǎng)的金融牌照，具備融資功能多樣性和業(yè)務(wù)模式靈活性，這些年的發(fā)展也曾草木蔓發(fā)、也經(jīng)龍蛇之變。如今邁入乙巳元年，在建設(shè)金融強(qiáng)國(guó)的大背景下，這個(gè)行業(yè)猶如涅槃重生般再次迎來(lái)國(guó)家頂層的重視與希冀。我國(guó)信托業(yè)變的是業(yè)務(wù)內(nèi)容和創(chuàng)新思維，不變的是要求突出金融務(wù)必求穩(wěn)、求實(shí)、為民、為國(guó)的初心。 未來(lái)的中國(guó)信托業(yè)必然要體現(xiàn)出它的人民性、政治性以及一貫以來(lái)的創(chuàng)新特點(diǎn)，在做好資產(chǎn)服務(wù)、資產(chǎn)管理和公益及慈善等方面工作基礎(chǔ)上，這個(gè)行業(yè)其實(shí)是在中央擘畫的以圍繞金融為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供高質(zhì)量服務(wù)，從貨幣政策、現(xiàn)代金融體系、金融開放等新時(shí)代中國(guó)金融強(qiáng)國(guó)大格局中，不斷探求和嘗試的一環(huán)。 當(dāng)下，則具體有兩大方面五個(gè)要點(diǎn)。

首先，高質(zhì)量經(jīng)濟(jì)發(fā)展中信托的努力與貢獻(xiàn)方面。一是落實(shí)結(jié)構(gòu)性政策要求，加強(qiáng)對(duì)國(guó)家重大戰(zhàn)略、重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)的信托服務(wù)力度。二是支持打造現(xiàn)代金融機(jī)構(gòu)和市場(chǎng)體系，在疏通資金進(jìn)入實(shí)體經(jīng)濟(jì)的渠道上積極發(fā)揮信托作用。防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)中信托的責(zé)任與擔(dān)當(dāng)方面。三是加快部分高風(fēng)險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的出清。四是防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。五是穩(wěn)妥推進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)處置。