為了解日本信托業發展及監管情況，我們在對相關日本信托業機構及監管部門實地考察的基礎上，研究了大量文獻，提煉總結出日本信托業發展及其對我國信托業發展的啟示，并結合我國國情，就國內信托業實現高質量發展進程提出了相關建議。

為籌集資金振興近代產業，日本從美國引入了信托制度。1905年制定的《附擔保公司債信托法》被視為日本正式在法律上引入信托制度。此后，日本信托業發展大致經歷了五個階段，分別為：初創時期（1905?1922年）、“一戰”后的整頓時期（1922?1945年）、“二戰”后的復興時期（1945年至20世紀80年代末）、混業經營時期（20世紀80年代末至20世紀末）以及行業整合與業務轉型時期（21世紀初至今）。

行業發展歷程

在初創時期，信托公司風險抵御能力較弱，加上很多信托公司假信托之名發放高利貸，為1922年日本制定《信托法》和《信托業法》（以下如無特殊說明，所指法規均為日本國內實施的相關法律制度）對行業進行清理整頓埋下了導火索。至1945年底，日本國內僅剩下7家專營性質的信托公司和11家兼營性質的信托兼營銀行。留存的信托從業機構結合日本國情，創立了在日本信托業務中長期占據主導地位的金錢信托業務（類似我國資金信托）。1985年，日本信托業向外資開放。1993年，日本實施《金融制度改革法》，允許銀行、證券、信托金融機構以設立子公司的方式實現相互滲透；金融市場走向混業經營時代。至20世紀90年代初，日本泡沫經濟破滅，資產證券化和投資信托興起。2004年對《信托業法》進行修訂，擴大了受托主體范圍，但信托銀行仍占據最主要地位。2006年修訂《信托法》，對新的信托類型進一步認可。其后，貸款信托逐步退出市場，投資信托、金錢信托、年金信托、家族信托等快速發展，呈現融資功能與財產管理功能并重、多種信托產品并存的特點。

機構發展類型

當前，日本的信托從業機構主要有四種類型：信托兼營金融機構、運用型信托公司（Investment Based Trust Company，中英文名稱分別來源于日文版和英文版《信托業法》，下同）、管理型信托公司（Custodian type Trust Company）和信托合同代理店（Trust Agreement Agent）。截至2019年10月末，日本信托從業機構家數共計71家（不含代理店）。其中，14家信托銀行運用和管理的信托資產占全行業受托資產余額的99.09%；其他信托兼營金融機構和信托公司占比0.01%，主要開展房地產經紀和資產證券化業務。行業機構發展呈現出高度集中化的特征。

市場發展現狀

截至2019年3月末，日本信托業受托資產規模共計1272.88萬億日元（77.48萬億元人民幣）。根據受托人不同的管理方式，信托業務可劃分為資產運用型信托（Asset Management Business）、事務管理型信托（Asset Administration Business）和資產流動化信托（Asset Liquidation Business）三種類型。目前，日本信托市場上占據主流地位的仍然是傳統的信托產品，如投資信托、金錢信托、年金信托、資產流動化信托，占比約90%；教育資金贈予信托、婚育支持信托、遺囑代管信托等創新產品占比約10%。

日本雖然已不存在法律意義上的貸款信托，但仍然存在發放貸款的金錢信托。金錢信托是指委托人以現金設立信托，信托終止時受托人以現金形式向受益人分配本金和收益的信托產品，分為保本型和非保本型兩種類型。截至2019年3月末，日本金錢信托資產余額為125.2萬億日元（7.62萬億元人民幣）。其中，保本型金錢信托資產余額為9.3萬億日元 （0.57萬億元人民幣），占比僅為7.43%，同時需納入信托銀行資產負債表內核算，若資產運用方式為貸款，則按照100%的風險權重計提資本；非保本型金錢信托資產余額為115.9萬億日元（7.05萬億元人民幣），占比高達92.57%，經查閱某信托銀行的產品募集書，顯示部分非保本型信托通過嵌套信托受益權，最終投向信貸資產領域如汽車貸款、租賃債權、消費貸款等。

監管機構的職責

日本行使信托監管職能的部門為日本金融廳和地方財務局。金融廳負責監管信托銀行和兼營信托業務的都市銀行，下設3個局：綜合政策局、企劃市場局和監督局。綜合政策局主要負責制定金融政策與戰略方針、把握金融系統整體風險以及調研市場動向；企劃市場局主要負責金融制度的規劃和立項等；監督局負責對銀行業、信托業、保險業和證券業實施分類監管。對信托機構的監管主要涉及監督局以下部門：總務科負責金融監督事務指南的制定；銀行第一科負責涉及《信托業法》《兼營法》《貸款信托法》有關事項的監管；證券科負責涉及《投資信托法》有關事項的監管。此外，經金融廳長官授權，由地方財務局對兼營信托業務的地方銀行、信托公司、信托合同代理店實施監管。

法律制度及體系

日本構建了相對完善、層次分明的信托法律體系：一是信托關系基本法。由《信托法》規定信托基本規則、闡明信托法律、界定信托關系、規范受托人義務。二是信托業者規制法。由《信托業法》《兼營法》等規范受托人受托行為和業務規則。三是信托產品特別法。針對具體信托產品，由《貸款信托法》《投資信托法》《資產流動化法》《確定給付企業年金法》等特別法為信托的靈活運用和信托產品創新提供法律保障。四是配套制度相關法。由《金融商品交易法》實現金融商品交易行為在橫向上的統一規制。此外，就信托財產登記和稅制管理，也分別制定了相關法律。

監管流程和內容

市場準入

日本針對不同形態信托公司的市場準入實行分類監管，按照準入方式、業務范圍、最低資本金、營業保證金等予以差別化管理。

持續監管

行為監管：在縱向層面，日本金融廳依據《信托業法》對受托人行為進行限制，以保護委托人及受益人的合法權益，具體包括：忠實義務、審慎管理義務（又稱“善管注意義務”）、分別管理義務、勸誘行為規制、事前說明及書面交付義務、財務狀況報告書交付義務。在橫向層面，日本現行金融法律體系通過《金融商品交易法》對各類金融商品的交易行為進行統一規范，避免同類業務監管不統一帶來的套利行為。

審慎監管：日本的信托公司一般禁止剛兌（《信托業法》第24條），但日本的信托銀行可以提供保本型信托產品（《兼營法》第6條），加上信托銀行還可以開展銀行業務，故金融廳主要對信托銀行實施資本、流動性等審慎監管。由于信托公司既不能開展銀行業務，也不能開展保本型信托業務，不適用資本、流動性等審慎監管指標，故金融廳主要對其實施行為監管，如監督其是否履行適當性管理義務等。

風險處置

從處置機構看：日本金融廳及其地方財務局負責對信托從業機構實施監管。財務省雖然不承擔金融監管職能，但在處置金融機構破產和金融危機事務時，會與日本金融廳共同開展處置工作。銀行作用側重于系統性風險識別、監測和提出處置建議。

從處置方式看：主要包括信托機構自我救助（如強制要求信托機構在信托計劃內計提準備金等）、金融機構并購重組且國家投入財政資金、國家接管并投入財政資金、國家接管后推進破產并使用存款保險金等。現實中，雖然沒有信托銀行破產，但存在信托銀行合并的情況。

從處置資金看：來源包括存款保險基金（保本型產品適用存款保險金制度，不保本的信托則無需繳納）、營業保證金、央行和財政資金。信托銀行若面臨流動性問題，由日本央行提供資金；若面臨資本不足問題，則由國家財政出資，相當于信托銀行部分股權被國有化。

從處置范圍看：日本信托公司業務規模很小（不足日本全金融行業的1%），即便破產也不會對金融體系造成系統性風險。

一是建議對我國信托機構實施分類監管。

其一，探索符合條件的信托公司開展綜合化經營。資本實力較強、受托責任履行到位和風險管理穩健的信托公司，可探索轉型為綜合型信托公司，對其機構設立實行嚴格的牌照管理，明確最低資本金等準入條件；業務范圍為資產管理類信托業務（包括融資類信托）和事務管理類信托業務；條件成熟時，允許其設立資產管理、事務管理類子公司。

其二，推進其他正常經營信托公司的專業化經營。不具備設立綜合型信托公司的準入條件但正常經營的信托公司，根據其資質條件，可探索轉型為資產管理型信托公司或事務管理型信托公司。其中，資產管理型信托公司的機構設立實行一般的牌照管理（其準入條件如最低資本金等可適當低于綜合型信托公司），業務范圍為資產管理類信托業務（不含融資類信托）和事務管理類信托業務；事務管理型信托公司的機構設立采用備案制，每三年對備案信息進行更新，業務范圍為事務管理類信托業務。

其三，對高風險信托公司及時進行風險處置。對具備重組價值的信托公司，鼓勵銀行等金融機構通過吸收合并、股權重組等方式進行重組，重組成功后先作為專營性質的信托公司進行運營，待符合準入條件后再向綜合型信托公司轉型；對嚴重資不抵債、不具備重組價值的信托公司，通過破產等方式實現有序退出。

二是建議融資功能和財產管理功能應并重。

其一，堅持融資類信托的私募定位并逐步破除剛兌。我國的融資類信托類似日本的金錢信托，主要發揮的是融資功能。鑒于我國融資類信托的資產運用方式以非標債權為主，建議在堅持私募定位的基礎上，落實資管新規關于合格投資者、凈值化管理、信息披露、準備金計提等要求，防范因受托人盡職履責不當導致信托業務風險向信托公司轉移。

其二，支持信托公司開展真正的“投資”信托。日本信托業務中，投資信托的總量最大、增速最快，對促進資本市場健康發展有著重要意義。我國的證券投資基金、房地產投資信托（REITs）類似日本的公募投資信托，但信托公司并無相關業務資質（依據《證券投資基金法》等法律法規，目前我國證券投資基金的管理人為基金管理公司，托管人為銀行、證券公司等）。建議支持符合條件的信托公司作為管理受托人（management trustee）或托管受托人（custodian trustee），參與公募或私募投資信托業務。

其三，積極發揮信托產品的財產管理功能。年金信托是一項領域跨度大且對專業技能要求極高的綜合性受托業務，是真正意義上的信托業務。當前我國亦面臨人口老齡化挑戰，企業及個人年金信托發展空間巨大。信托公司可充分運用信托功能，在年金的制度設計、資產管理、會計核算、收繳支付、行政管理等方面發揮重要作用。同時，信托公司應繼續發展家族信托、公益信托等業務，滿足高凈值客戶在資產保值、財產承繼、子女教育、慈善公益等方面的需求。

三是建議進一步健全信托法律制度體系。

其一，完善《信托法》配套制度。我國已于2001年頒布《信托法》，但截至目前，與信托業務管理模式緊密相關的配套制度建設（如信托財產轉移制度、信托財產登記制度等）仍有不足。為拓寬信托運用領域，需要與不動產登記、市場監管、財稅等行政管理機構強化協同溝通，明確不動產、股權等非貨幣財產信托業務的財產登記過戶和稅收制度，為養老信托、家族信托、慈善公益信托以及REITs等業務的開展提供制度保障。

其二，研究制定《信托業法》或相關國務院條例。監管部門負責制定監管政策的法律依據。通過明確信托從業者的類型、設立條件、準入方式、受托人義務和業務規則等內容，統一規范信托從業機構行為，更好維護受益人利益。

其三，制定信托業務特別法。針對國內市場現存或具有較大發展潛力的信托業務，如資金信托、投資信托、年金信托、資產證券化等，適時制定專門的法律法規，明確相關業務的功能定位、參與主體、交易結構、治理架構和受托人義務等事項。

四是建議進一步完善信托業監管體系。

其一，進一步完善監管制度體系。在縱向層面，根據《信托業法》或國務院條例，適時修訂《信托公司管理辦法》，細化受托人義務條款，提高監管制度的可操作性。在橫向層面，穩妥推進資管新規實施，實現同類產品的統一規制。

其二，將審慎監管與行為監管相結合。鑒于信托公司的業務模式明顯區別于銀行類金融機構的業務模式，對其監管理念也應區別于銀行類金融機構，將重點調整為對信托公司行為方式和受托盡職管理的監管。按照實質重于形式原則，對融資類信托業務采用與銀行信貸業務相同的監管標準，將其納入信托公司資本、流動性等審慎監管框架，并適用存款保險金制度。

其三，建立信托公司有序處置機制。明確信托公司風險處置機構的職責分工，制定相應的風險處置操作規程。在防范道德風險的前提下，綜合運用并購重組、接管、破產等方式處置信托公司風險。進一步明確信托業保障基金功能定位，防范信托公司在破產情況下因盡職履責不當損害受益人利益。通過營造順暢有序、優勝劣汰的行業發展環境，促進我國信托業加快實現長期可持續發展。